بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی وغفلت از ابزارهای سیاست جنایی مشارکتی

مقدمه

در مکتب «سود انگارانه» اقتصاد بازاراست که اکوسیستم های کشاورزی را شدیداً تحت تاثیر خود قرار می دهد.به همین سبب مالکین وصاحبان اراضی مستعد کشاورزی وباغی معمولاً با انگیزهای اقتصادی قوی به دنبال تغییر کاربری واستفاده از سایر«کاربریهای رقیب» برای چنین فضاهایی هستند.شور بختانه اینکه غالب این اراضی مستعد در نواحی قرار دارند که معمولاً فضاهای مسکونی وشهری در بستر آنها شکل گرفته و توسعه یافته اند. حفظ کاربری به د نبال قاعده مند کردن نابجا از سایر کاربریهای رقیب ومنطقی کردن نحوه تخصیص اراضی زراعی وباغی می باشد.در سالیان اخیربدلیل افزایش روزافزون جمعیت و گسترش شهر نشینی و تحت فشار توسعه وگسترش فضاهای شهری وصنعتی, فضاهای سبز بویژه اراضی جنگلی، زراعی و باغی اطراف شهرها به شدت در معرض تخریب و تبدیل قرار گرفته است؛ و آمارها حکایت از گسترش بی رویه تخریب این فضا ها دارند بطوریکه هم اکنون در ایران با مقایسه اطلاعات موجود در عکس های هوایی آمارها نمایانگر آهنگ سریع تغییر کاربری اراضی اراضی زراعی وباغی در حواشی کلانشهرهای کشور است. بطوریکه از سال ۱۳۳۴ تاکنون مساحت اراضی تغییر کاربری یافته صرفاًدر اطراف هفت کلانشهر کشور(تهران، اصفهان، کرج، مشهد، اهواز، شیراز و تبریز ۱۶۶/۵۷۰ هکتار از اراضی مرغوب زراعی وباغی تخمین زده می شود. متاًسفانه سیر سعودی این امر در سالیان اخیر بگونه ای است که علیرغم تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی وباغها درسال ۱۳۷۴ تاکنون بیش از ۱۴۰ هزار هکتار از اراضی کشاورزی از گردونه تولید خارج شده (سالی ۲۰ هزار هکتار) و تغییر کاربری داده اند واین در حالی است که ایران ۷/۱۸ میلیون هکتار زمین زراعی و باغی دارد و با سیاست های کنونی دولت احتمال این که به مساحت آن ها اضافه شود بسیار بعید است. به همین دلیل روند تغییر کاربری زمین های کشاورزی کشور بسیار نگران کننده است. لذا صیانت از این فضاهای و جلوگیری از تبدیل آنها به فضاهای مسکونی،ویلاها، جاده ها تأسیسات صنعتی و غیره در کنار حفظ توان اکولوژیکی و تولیدی آنها وهمچنین مدیریت پایدار اراضی زراعی وباغی روز به روز مشکل تر شده و تغییر کاربری آنها علیرغم احتیاج شهرها و روستاها به فضاهای سبز بویژه در اطراف کلان شهرهای کشور بصورت انفجاری مستمر در حال وقوع است. این جریان علاوه بر مشکلات زیست- محیطی متعدد نظیر از بین رفتن خاکهای حاصلخیز، پوشش گیاهی، و از بین رفتن گونه های جانوری و گیاهی این مناطق آثار اجتماعی وا قتصادی متعددی از قبیل حاشیه نشینی، وابستگی غذایی، کاهش تولید محصولات باغی و سوداگری زمین های کشاورزی و زمینه ساز گسترش پدیده زمین خواری شده است. در این راستا قانون گذاران در سرتاسر جهان جهت حمایت و حفاظت از این فضاها و درمسیرتوسعه پایدار دست به تدوین و توسعه قواعد و قوانینی زده اند تا از تخریب بی رویه آنها جلوگیری نمایند.بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب ۳۱/۳/۱۳۷۴ با الحاقات و اصلاحات مورخ۱/۸/۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی دراین راستا پیش بینی شده است.نوشتار حاضر به بررسی انتقادی خطوط کلی سیاست کیفری حاکم بر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در پرتو تحولات اخیر حقوق کیفری کشاورزی ایران پرداخته است. ا- رژیم حقوقی حفاظت از اراضی زراعی باغی الف- پیشینه حفاظت پیشینه حفاظت از باغها و اراضی کشاورزی به قانون اصلاحات ارضی مصوب ۱۳۴۰ بر می گردد که در تبصره ۲ ماده ۱۹ آن جلوگیری از تفکیک وتجزیه اراضی نسقی موضوع قانون اصلاحات ارضی مورد تاکید قرار گرفته بود.بعداً نخستین قانونی که با نگاه ویژه به امر حفاظت از اراضی باغی و زراعی پرداخت قانون گسترش قطبهای کشاورزی مصوب ۱۴/۶/۱۳۵۴ بود. این قانون برای نخستین بار تغییر کاربری اراضی کشاورزی را ممنوع اعلام نمود. مطابق ماده ۲ این قانون: «تفکیک و تقسیم اراضی کشاورزی که قبل ازتهیه طرح های جامع بهره وری از سرزمین شامل کلیه اراضی اعم از دایر و بایر خارج از محدوده قانونی شهری باشد به قطعات کوچکتر از ۲۰ هکتار و همچنین تبدیل نوع استفاده از اراضی کشاورزی محدوده قطبها جز آنچه که در طرح جامع مربوطه ذکر شده به غیر کشاورزی ممنوع است» ضمانت اجرای عدم رعایت مقررات این قانون نیز در قسمت اخیر ماده ۱۲ و با توجه به ماده ۱۳ مشخص گردیده بود که شامل موارد ذیل می گردید: ۱- خلع ید:مطابق بخشی از ماده ۱۲ قانون فوق«… وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مکلف است در صورت تبدیل نوع استفاده یا بدون استفاده نگه داشتن اراضی در قطبها بدون تحصیل مجوز نسبت به خلع ید از متخلف با رعایت ماده ۱۳ اقدام نماید» پس از صدور حکم خلع ید نسبت به این اراضی، واگذاری آنها به صورت اجاره دراز مدت به اشخاص و موسسات مجاور یا غیرمجاور پیش بینی شده بود. ۲- جلوگیری از تبدیل: از مزیتهای دیگر این قانون توجه به اقدامات پیشگیرانه بود و ضمانت اجرای دیگری که پیش بینی گردیده بود جلوگیری از اقداماتی که منجر به تغییر کاربری و نوع بهره برداری می شود می باشد مطابق ماده ۱۳ این قانون «وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مجاز است بوسیله گارد منابع طبیعی یا سایر مأمورین نیروی انتظامی از اقدامات تبدیل نوع بهره برداری از زمین از کشاورزی بغیر کشاورزی موضوع ماده ۱۲ این قانون جلوگیری بعمل آورد». ۳- قلع و امحای مستحدثات:مطابق بند اخیر ماده ۱۳ همین قانون «گارد منابع طبیعی»وسایر مأمورین انتظامی مکلف بودند علاوه بر جلوگیری نسبت به قلع و امحای مستحدثاتی که به این ترتیب بوجود می آیند و به تشخیص وزیر کشاورزی و منابع طبیعی مخل به اجرای طرح جامع کشاورزی می باشد اقدام کنند. مأمورین انتظامی نیز مکلف بودند طبق درخواست کتبی مأمورین کشاورزی اقدام نمایند با این وجود این قانون در موارد ضروری نیز اجازه تغییر کاربری می داد، از مهمترین مستثنیات این قانون عبارت بودن از: – ایجاد منازل مسکونی و مستحدثات زراعی در حد معقول و متعارف(بند اخیر ماده ۱۲) – اراضی مورد نیاز خدمات عمومی و زیربنایی و عمرانی دولت با اجازۀ وزارت(کشاورزی و منابع طبیعی (تبصره ۱ ماده ۱۲) – اراضی واقع در خارج از حریم دریای خزر تا عرض ۵۰۰ متر از انتهای حریم(تبصرۀ ۵ ماده ۱۲) – اراضی موضوع قانون حفظ و گسترش فضاهای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان(تبصره ۵ ماده ۱۲) در قوانین مصوب بعد از انقلاب نیز باتوجه به افزایش جمعیت وگسترش شهرها بسوی اراضی زراعی وباغی به این مسئله در قوانین ومقررات ویژه خود توجه گردید. ازجمله: می توان به لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی مصوب ۹ آذر ماه ۱۳۵۸ وهمچنین ماده ۱۰ آیین نامه اجرایی قانون کشت مصوب ۲۹/۱۱/۱۳۶۵ (مبنی بر جلوگیری از تغییر کاربری وتفکیک اراضی واگذاری) و ماده ۱۱۰ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که بموجب آن وزارت کشاورزی موظف گردید تا اراضی واگذاری را با قید حفظ کاربری اراضی کشاورزی واگذار نماید. ب- «حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی» هدف اصلی سیاست کیفری حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی دربرابرتخریب وتبدیل مهمترین هدف سیاست کیفری جمهوری اسلامی ایران در این زمینه است.با اینحال در قانون وآیین نامه حفظ کاربری تعریف نشده است این اصطلاح دقیقاًدر نقطه مقابل تغییر کاربری قرار می گیرد. لذا می توان گفت که حفظ کاربری عبارت است از «مجموعه اقدامات حفاظتی، تکنیکی وحقوقی پیشگیرانه وپیگیرانه است که در جهت جلوگیری از تبدیل،تخریب وناتوانمند کردن نوع استفاده از زمین زراعی وتداوم بهره وری آنها اتخاذ می گردد.» در این تعریف رویکرد حفاظتی واجد اهمیت ویژه ای است در اصطلاح حقوقی در فرآیند حفاظت از فضاهای سبز«حفظ کاربری» پیش بینی شده اصل و«تغییر کاربری»استثنا است ودر هنگام اعمال قوانین ومقررات بویژه در اراضی زراعی و باغی مستلزم تفسیر مضیق اداری است ج- قانون حفظ کاربری ارضی زراعی وباغها با توجه به پراکندگی امر حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی در قوانین ومقررات فوق ،نبود ضمانت اجرایی قوی، همچنین ویژگی بین بخشی وفرابخشی بودن امر حفاظت، عدم توجه جدی به تغییر کاربری بی رویه اراضی زراعی باغی ،عدم تعریف برخی فرآیندها و نیاز مبرم به یک قانون جامع و مستقل بویژه در اراضی خارج از محدوده قانونی شهرها، زمینه های تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها را درسال ۱۳۷۴ را فراهم نمود.در این قانون تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی وباغی جرم اعلام گردید و متخلفین را مستلزم متخلفین تعقیب کیفری میداند. که در ادمه محتوای مسائل مربوط به سیاست کیفری اتخاذی ذر این قانون را در ارتباط با بزه تغییر کاربری تحلیل می نماییم. ۲- بزه تغییر کاربری .با این اوصاف این سئوال اساسی مطرح است که منظور از تغییر کاربری چیست؟ در یک مفهوم گسترده کاربری اراضی گزینه های مختلف پیش رو برای استفاده از سطح زمین است. این واژه اشاره به آندسته از تغییراتی می نماید که توسط انسان و بر اثر مجموعه ای از اقدامات بر روی زمین انجام می گیرد. بر این اساس تغییر کاربری اصطلاح عامی است که اشاره به هر گونه استفاده چیزی در غیر موردی که از آن استفاده می شود یا مطلوب است می نماید به بیان دیگر تغییر کاربری به تغییر روش استفاده از یک شی( زمین) اطلاق می شود. در اصطلاح حقوقی تغییر کاربری را به اخذ مجوز استفاده از زمین بگونه ای که متفاوت از آنچه در طرحهای مصوب شهری پیش بینی شده است تعریف نموده اند که به نظر می رسد این تعریف در اراضی زراعی و باغی فارغ از رویکرد حفاظتی می باشد در بند د آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری مصوب ۲/۳/۸۶ تغییر کاربری اینگونه تعریف شده است« هرگونه اقدامی که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغها در قالب ایجادبنا،برداشتن یاافزایش شن وماسه وسایراقداماتی که بنابه تشخیص وزارت جهادکشاورزی تغییرکاربری محسوب شود.» در این تعریف مانع از بهره برداری واستمرار کشاورزی ملاک تعریف قرارگرفته است وهیچ گونه اشاره ای به مجاز بودن یا نبودن آن ننموده است این در حالی است که در مواردی که حتی با اخذ مجوزتغییر کاربری صورت گیرد ممکن است بنا به ضررورت استمرار بهره برداری بهینه از کشاورزی آسیب وارد نماید..در یک تعریف جامع می توان تغییر کاربری فضاهای سبز را اینگونه تعریف نمود«تغییر کاربری عبارت است از تبدیل ، تخریب و ناتوانمند کردن غیر مجاز فضاهای سبز از حالت باغی، و زراعی به فضاهای مسکونی، صنعتی و غیره که منجر به از بین رفتن خاک حاصلخیز، پوشش گیاهی و توان اکولوژیکی آن شده بطوریکه دارای آثار و تبعات منفی طبیعی، زیست محیطی و اقتصادی گردد.» منظور از اراضی زراعی و باغی نیز عبارت است است از کلیه اراضی تحت کشت آیش و همچنین باغات اعم از آبی و دیم که سابقه بهره برداری داشته یا دارد. در این تعریف صرفاً وضعیت موجود اراضی مد نظر نبوده بلکه اشاره به سابقه بهره برداری از آنها نیز نموده است که از لحاظ حقوقی تعریف دقیق تر و جامع تری است حفظ کاربری اراضی عبارت است از جلوگیری از تغییر نحوه استفاده از زمین های خاص توسط مالکان یا متصرفین آن، در صورتی که تغییر کاربری آنها آثار منفی طبیعی، اقتصادی، سیاسی، علمی یا فرهنگی به دنبال داشته باشد. در بعضی از کشور ها نظیر استرالیا، از اراضی مقدس بومیان و در نقاط دیگر مثل چین، از اراضی که احتمالاً دارای آثار باستانی و فسیل هستند محافظت می‌شود. با اینحال در اکثر کشور های دنیا، معمولاً زمین های. کشاورزی، جنگلها، مراتع، اراضی باتلاقی و سایر اراضی طبیعی مورد محافظت قرار می‌گیرند. با توجه به نوع مالکیت در کشورهای خاورمیانه، حفظ کاربری اراضی در این کشور ها بیشتر در رابطه با اراضی کشاورزی به کار برده می‌شود.اراضی کشاورزی املاکی هستند که عملیات کشاورزی، باغداری یا تاک‌داری به صورت تقریباً مداوم روی آنها انجام گیرد و یا به دلیل شرایط ویژه، استعداد بالایی برای کشاورزی داشته باشند. قوانین متعددی برای جلوگیری از تغییر کاربری اراضی کشاورزی تدوین شده و شیوه‌های تشویقی و بازدارنده نیز استفاده می‌شوند.حفاظت از کاربری زمین های کشاورزی در ایران به تازگی آغاز شده و به دلایل متعدد از جمله قانون های مبهم و ناقص، عدم انجام طرح های آمایش سرزمین، کمبود نیروی انسانی متخصص و قیمت بسیار بالای اراضی با کاربری مسکونی یا صنعتی، کارایی لازم را نداشته است. قانون گسترش قطب های کشاورزی مصوب ۵ خرداد ۱۳۵۴ اولین قانونی است که صریحاً روی حفاظت از زمین های کشاورزی تاکید دارد. با این حال این قانون صرفاً به زمین های کشاورزی واقع در قطب های کشاورزی محدود می‌شود. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی مصوب ۳۱ خرداد ۱۳۷۴ نیز جهت جلوگیری از تغییر کاربری کلیه زمین های کشاورزی تصویب شد. با اینحال به دلیل موارد ابهام و نقص های بسیار زیاد در این قانون از جمله موارد استثنای متعدد (کمیسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها، اراضی مالکین کم در آمد و تغییرات کاربری نیاز بخش کشاورزی) و محدودیت حوزه عمل آن به اراضی کشاورزی خارج از محدوده قانونی شهر ها و شهرک ها، تأثیر ناچیزی در حفظ زمین های کشاورزی داشته است.به عنوان مثال، عدم دریافت عوارض نیاز بخش کشاورزی، به منظور ایجاد تغییرات کاربری موردنیاز مزرعه، باغ یا تاکستان (نظیر تأسیسات آبیاری آن مزرعه) در نظر گرفته شده است. با اینحال به دلیل ابهام موجود، در عمل کلیه موارد تغییر کاربری که به هر نحوی به کشاورزی ارتباط پیدا می‌نمایند (از جمله احداث مرغداری یا گاوداری که نیاز بخش کشاورزی نمی‌باشند) نیاز بخش کشاورزی محسوب شده و از عوارض معاف می‌شوند. پس بگوید آفتاب ای نار شید چون که من غایب شوم آید پدید سبزه ها گویند ما سبز ازخودیم شاد و خندانیم و ما عالی قدیم نطق آب و نطق خاک و نطق گل هست محسوس حواس اهل دل ( مولوی ) دو موضوع : ” منع تغییر کاربری ” و همچنین ” ممنوعیت تفکیک کمتر از حد نصاب ” اراضی کشاورزی و باغات، دو مقوله علی حده، لیکن در راستای اجرای یک سیاست، وآن : حفظ زمین های کشاورزی است. در ویکی ‌پدیا، دانشنامهٔ آزاد، ” حفظ کاربری اراضی ” ، جلوگیری از تغییر نحوه استفاده از زمین های خاص توسط مالکان یا متصرفین آن، در صورتی که تغییر کاربری آنها آثار منفی طبیعی، اقتصادی، سیاسی، علمی یا فرهنگی به دنبال داشته باشد؛ معنی شده است. و اراضی کشاورزی، املاکی دانسته شده، که عملیات زراعت، باغداری یا تاک داری (Agriculture, Horticulture, Viticulture) به صورت تقریباً مداوم، بروی آنها انجام می گیرد. و یا به دلیل شرایط ویژه، این اراضی برای امر کشاورزی استعداد فراوانی دارند. و همچنین مهمترین اثر منفی اقتصادی کوچک تر شدن اراضی، بحث افزایش غیر منطقی هزینه تولید در واحد سطح است. بطوری که در کشور ما ۸۴ درصد بهره برداران کشاورزی، حدود ۲‎/۴ هکتار زمین در اختیار دارند. این امر باعث شده کشاورزان به دلیل عدم صرفه استفاده از ماشین آلات به سمت استفاده از نیروی انسانی گرایش پیدا کنند و در واقع اراضی به مصارف غیر زراعی تغییر یابند. و کشاورزان سعی کنند علاوه بر تولید، به فکر تأمین هزینه خانوار خود هم باشند، که این امر نتایج زیانباری را برای بخش کشاورزی ایران به دنبال داشته و دارد .*۱امروزه کشور ها، با وضع مقرارات سختگیرانه در مورد منع تغییر کاربری ، و اجرای جدی آن، از اراضی کشاورزی، باغات، جنگلها، مراتع، اراضی باتلاقی و سایر اراضی طبیعی خود محافظت و مرافبت نموده، و همچنین شیوه‌های تشویقی و بازدارنده اتخاذ می‌‌ کنند. و در مورد جلوگیری از خرد شدن اراضی، بر خلاف کشور ما ، که مهمترین عامل خردشدن زمین، قوانین مربوط به ارث است. و بهمین لحاظ، سالانه ۲۰۰ هزار هکتار از اراضی کشاورزی به دلیل وجود مقرارات موصوف، کوچک و کوچک تر می شود. و امکان مکانیزاسیون و فعالیتهای فنی و علمی را غیر عملی می سازد . معذالک در کشورهایی از جمله فرانسه، آلمان و سوئد قوانین مربوط به ارث به گونه ای تدوین شده است که بعد از فوت والدین، زمین در اختیار فرزندان ارشد بویژه ذکور قرار گرفته، و با سپردن کشت به یکی از فرزندان، سود و عواید آن بین کلیه ورثه تقسیم می شود. یا اینکه با در نظر گرفتن دیگر داراییهای متوفی، طوری تصمیم گرفته می شود که با رضایت وراث زمین به یک نفر و بقیه داراییها به افراد دیگر برسد. و به این ترتیب تمهیداتی اندیشیده می شود تا زمین نیزهمانند کارخانه، اتومبیل و دیگر داراییهای اشخاص، قطعه قطعه نشود.*۲در کشور ما سوای مشکل قبلی (خرد و تقسیم شدن اراضی کشاورزی پس از فوت صاحب زمین توسط ورثه ) بیدقتی و عدم مطالعه و کارشناسی لازم بهنگام تهیه لوایح و طرحها و تصویب غیر کارشناسی قوانین، معضل دیگریست. تصویب مقرارات اصلاحات ارضی قبل، و مشابه آن پس از انقلاب، باعث شد که تعداد بهره برداران بخش کشاورزی به ۲ برابر افزایش یابد که این امر نشان دهنده کوچک تر شدن اراضی کشاورزی است. و راهکارهایی ارائه شده، نظیر ایجاد شرکتهای سهامی زراعی و تشکیل گروههای مشاع (نوع جدیدی از نظام بهره برداری) نیز تاکنون موثر نبوده؛ و اقدام اساسی برای یکپارچه سازی و جلوگیری از کوچکتر شدن اراضی به عمل نیامده است. و بدون شک تاوان سنگینی که این تصمیمها برای کشور داشته، به این زودیها جبران نخواهد شد. به هر حال، در این خاک و بوم عمر حفاظت از زمین های کشاورزی زیاد نیست و به دلایل بسیاری، مانند وجود ابهامات و نواقص در مقرارات تصویب شده، اجرایی نشدن طرح های آمایش سرزمین، کمبود نیروی انسانی متخصص و قیمت بسیار بالای اراضی با کاربری مسکونی یا صنعتی، همین میزان قوانین ناچیز، و دیر تصویب، کارایی لازم را نداشته است. اولین قانونی است که بانگیزه حفاظت زمین های کشاورزی وضع گردید، قانون گسترش قطب های کشاورزی مصوب ۱۶/۱/۱۳۵۴ می باشد . ماده ۱۲ قانون مذکور، تبدیل نوع استفاده و نیز تفکیک اراضی واقع در قطبهای کشاورزی را به کمتر از ۱۰ هکتار را ممنوع اعلام کرد. پس از مدتی با تصویب لایحه قانون اصلاح بعض از مواد قانون گسترش کشاورزی در قطبهای کشاورزی … مصوب ۱۷ آذر ۱۳۵۸ شورای انقلاب، بموجب ماده ۳ قانون موصوف، نصاب ماده ۱۲ قانون قبلی تغییرکرد. و محدودیت تفکیک اراضی به کمتر از ۲۰ هکتار و باغات به کمتر از ۱۰ هکتار، منحصراً نسبت به اراضی و باغات واقع در محدوده قطب های کشاورزی ادامه یافت. به این ترتیب قانون مذکور شامل زمین های کشاورزی واقع در خارج از قطب های کشاورزی نبود . و از این نظر، تفکیک اراضی و باغات خارج از محدوده قانوناً بلااشکال می نمود . چنانکه مدلول و منطوق رای وحدت رویه شماره ۴۸ – ۲۴/۱۰/۱۳۶۳ هیات دیوانعالی کشور نیز صحت این مدعا را تائید می کند .در سال ۱۳۷۴ قانون حفظ کاربری اراضی زارعی و باغ ها مصوب ۳۱/۳/۷۴ به تصویب قانونگذار جمهوری اسلامی رسید. بموجب ماده یک قانون، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها جز در موارد ضروری ممنوع اعلام شد . و حسب تبصره های آن و نیز تبصره ۱ ماده ۲ قانون مذکور: اولاً – مرجع تشخیص اراضی کشاورزی ( اعم از زارعی و باغها ) خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها، وزارت کشاورزی اعلام گردید. ثانیاً – تعیین ضوابط حاکم بر تغییر کاربری اراضی موضوع قانون و همچنین موافقت با تغییر کاربری اراضی در روستاها با رعایت مقررات قانونی، بر عهده وزارت کشاورزی قرار گرفت . ثالثاً – ادارات ثبت و دفاتر اسناد رسمی، مکلف شدند در مواقع تفکیک اراضی مذکور و نیز تغییر کاربری آن در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها از وزارت کشاورزی استعلام و بر اساس نظر وزارت مذکور عمل نمایند . رابعاً – تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارتخانه های کشاورزی، مسکن و شهرسازی جهاد سازندگی و سازمان حفاظت محیط زیست و استاندار ی قرار گرفت و کمیسیون موظف شدحداکثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ دریافت تقاضا یا استعلام نسبت به صدور پاسخ اقدام نماید. سپس آئین نامه اجرائی قانون مذکور، مصوب جلسه ۲۴/۱۰/۸۴ هیات محترم وزیران ( منتشره در روزنامه رسمی شماره ۱۴۸۳۲ – ۱۰/۱۱/۷۴ ) به تصویب رسید، که ماده ۴ آئین نامه مذکور، ادارات ثبت و دفاتر اسناد رسمی را مکلف کرد، که اراضی زارعی و باغ های خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها را، براساس نقشه ای که به تائید سازمان کشاورزی استان رسیده باشد، تفکیک کند. و تاکید نمود، که ضوابط تفکیک اراضی زارعی و باغ ها توسط وزیر کشاورزی تهیه و ابلاغ می شود .پس از آن دستورالعمل اجرائی تبصره پیش گفته مصوب ۱/۵/۷۵، به تصویب وزارت کشاورزی رسیده ( بدون اینکه آن، در روزنامه رسمی منتشر و شرایط قانونی مذکور در مادتین ۲ و ۳ قانون مدنی را دارا باشد ) ، و طی آن، ضوابط تغییر کاربری اراضی زارعی و باغها، ؛ وهمچنین در بند ” و ” دستور العمل مذکور، ضوابط حاکم برتفکیک اراضی زارعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها، موضوع ماده ۴ آئین نامه اجرائی پیش گفته، تعیین و مشخص می شود. براین اساس، حداقل تفکیک باغات آبی، ۵ هکتار؛ و حداقل تفکیک، باغات دیم ۱۵ هکتار؛ تعیین شده است. وجود موارد ابهام و ایرادات بیشماردر قانون حفظ کاربری اراضی زارعی و باغ ها از جمله استثنای زیاد وارده بر قانون، از قبیل محدودیت حوزه عمل آن به اراضی کشاورزی خارج از محدوده قانونی شهر ها و شهرک ها، تفویض اختیار قانونی به کمیسیون عای موضوع تبصره ۱ ماده ۱ قانون، مبنی بر تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها، آنهم با دید کسب درآمد قابل توجه مذکور در ماده ۲ قانون ( وصول هشتاد درصد قیمت روز اراضی و باغ های مذکور با احتساب ارزش زمین پس از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین )، استثنا اراضی و باغات مالکین بی بضاعت ؟!! و سایر نیاز های بخش کشاورزی و دامی، ضمانت اجرای صرف جزای نقدی تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغها به قیمت روز زمین با کاربری جدید – و حبس ( در صورت تکرار جرم ) بدون لزوم اعاده وضع سابق، و…. باعث گردید تا قانون مذکور تأثیر چندانی در حفظ اراضی کشاورزی نداشته باشد. و ابهامات موجود در قانون، باعث شد تا فی المثل مواردی نظیر تاسیس دامداریها (گاوداری ها و مرغداری ها ) که اصولاً ارتباطی با بخش کشاورزی ندارد، در زمره فعالیت های کشاورزی محسوب، و از عوارض مورد بحث معاف ‌شود. به این ترتیب، تمام ضوابط و مقررات موجود مبنی بر وجود منع مورد نظر، ضوابط پیش گفته بود. تا اینکه قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و زارعی و باغها ، مشتمل بر هشت ماده در جلسه علنی روز دو‌شنبه مورخ اول آبانماه یکهزار و سیصد و هشتاد و پنج مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۱۰/۸/۱۳۸۵ به تأیید شورای نگهبان رسید. تغییرات جدید، هر چند، چندان جدی و مثمر نبود. و همه اشکالات پیش گفته را مرتفع ننمود؛ لیکن بهرحال تغییراتی بشرح ذیل در قوانین حاکم بر موضوع ایجاد کرد. توجهاً به لازم الاجرا بودن مقررات مذکور، اجازه می خواهد، این تغییرات، تمامی احصاء و ذکر شود : ۱ – تلقی نظر سازمان جهاد کشاورزی استان به منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری برای مراجع قضایی و اداری (تبصره ۲ م. ۱ ) .۱ – تغییر کاربری محسوب نشدن، و مستثنی کردن احداث گلخانه‌ها،‌ دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها از ماده ۱ ( تبصره ۴ م. ۱ ) . ۳ – مستثنی نمودن اراضی داخل محدوده قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب، از کلیه ضوابط مقرر در قانون (تبصره ۵ م. ۱ الحاقی ).، ۴ – تشکیل دبیرخانه مرکزی در سازمان امور اراضی به منظور تعیین روش کلی و ایجاد وحدت رویه اجرایی و نظارت و ارزیابی عملکرد کمیسیونهای موضوع تبصره ۱ م. ۱ ( تبصره ۶ م. ۱الحاقی ). ۵ – قابل تجدید نظر دانستن تصمیمات کمیسیونهای موضوع تبصره ۱ م. ۱ در مواردی که مجوز تغییر کاربری صادرشده است با تشخیص و پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی، در کمیسیونی در تهران، به ریاست وزیر جهاد کشاورزی ( تبصره ۷ م. ۱ الحاقی). ۵ – مستثنی کردن تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها برای سکونت شخصی صاحبان زمین تا پانصد متر مربع فقط برای یکبار از عوارض موضوع ماده ۲ قانون بجای مالکین بی بضاعت ؟!! ( آمده در متن قانون) ، در اصلاحیه تبص ۱ م. ۲ قانون .۶ – مستثنی کردن احداث دامداریها، مرغداریها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه‌ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع دستی از عوارض موضوع ماده ۲ قانون بجای عبارت کلی : سایر نیاز های بخش کشاورزی و دامی ( آمده در قبل ) ، در اصلاحیه تبص ۱ م. ۲ قانون. که متاسفانه بمنزله توسیع دامنه مستثنیات قانون قبلی بود. ۷ – مستثنی نمودن اراضی زراعی و باغهای مورد نیاز طرحهای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب مجلس شورای اسلامی (ملی – استانی) و طرحهای خدمات عمومی مورد نیاز مردم از پرداخت عوارض موضوع ماده ۲ قانون ( تبص ۲ م. ۲ اصلاحی ) ، ۸ – سلب حق تقویم و ارزیابی اراضی موضوع قانون بوسیله ادارات امور اقتصادی و دارایی استان، ( که بایستی متعاقباً به تائید هیات دولت میرسید )، و واگذاردن وظیفه موصوف به کمیسیون سه‌نفره‌ای متشکل از : نمایندگان سازمان جهاد کشاورزی، استانداری، امور اقتصادی و دارایی استان در هریک از شهرستانها ( تبص ۳م. ۲ الحاقی ،) ، ۹- یکی از تغییرات جدی و مثبت در قانون جدید، تعیین ضمانت اجرای کیفری شدیدتر برای متخلفین از قانون ( کسانیکه اراضی زراعی و باغهای موضوع قانون را به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون مربوطه تغییر کاربری می دهند ) است . زیرا در ماده ۳ اصلاحی جدید، دادرس بدون چون وچرا موظف گردیده است ، علاوه برمحکومیت متخلف به پرداخت جزای نقدی و حبس (در صورت تکرار جرم ) ، در هر حال، وی را به قلع و قمع بنا محکوم نماید(اعمال محدویت بر قاعده تسلیط ) . ۱۰ – پیش بینی ابطال مجوز صادره، در مواردیکه کارکنان دولت و بخش عمومی از مقررات قانونی تخطی کرده ‌باشند (اعمال قاعده نهی موجب فسادست ) . و همچنین تشدید مجازات سردفتران متخلف در صورت تکرار جرم ( محکومیت به شش ماه حبس و محرومیت از سردفتری ) ایجاد بعض محدودیتها – هرچند ناچیز – برای کمیسیون موضوع تبص۱ م.۱ قانون است. که امری مثبت بود. زیرا کمیسیون مذکور موظف گردیده، بهنگام اتخاذ تصمیم، و در تشخیص ضرورت تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها مواردی را بشرح زیر رعایت کند : اخذ مجوز لازم از دستگاه اجرایی ذی‌ربط متناسب با کاربری جدید توسط متقاضی. رعایت ضوابط طرحهای کالبدی، منطقه‌ای و ناحیه‌ای مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران. مطالبه مصوبه ستاد فرماندهی نیروهای مسلح در رسیدگی به درخواست نیروهای مسلح. رعایت ضوابط حفظ محیط زیست و تداوم تولید و سرمایه‌گذاری باتوجه به روح کلی قانون مبنی بر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها. رعایت استانداردها، اصول و ضوابط فنی مربوط مطابق مجوزهای صادره از سوی دستگاه ذی‌ربط. (م. ۸ الحاقی ،) ، موظف کردن دولت و شهرداریها، به اعطاء تسهیلات و خدمات شهری به مالکان اراضی زراعی و باغها واقع در داخل محدوده قانونی شهرها و شهرکها، مطابق تعرفه فضای سبز ، که به این ترتیب، بنحوی از مداومت کاربری کشاورزی اراضی شهری حمایت شد. (م. ۹ الحاقی ) . در ماده ۱۰ الحاقی قانون می خوانیم : ” هرگونه تغییر کاربری در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب می‌گردد، چنانچه به‌طور غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره(۱)‌ماده(۱)‌این قانون صورت پذیرد، جرم بوده و مأموران جهاد کشاورزی محل مکلفند نسبت به توقف عملیات اقدام و مراتب را به اداره متبوع جهت انعکاس به مراجع قضایی اعلام نمایند. تبصره ۱ – چنانچه مرتکب پس از اعلام جهاد کشاورزی به اقدامات خود ادامه دهد نیروی انتظامی موظف است بنا به درخواست جهاد کشاورزی از ادامه عملیات مرتکب جلوگیری نماید. تبصره ۲ – مأموران جهاد کشاورزی موظفند با حضور نماینده دادسرا و در نقاطی که دادسرا نباشد با حضور نماینده دادگاه محل ضمن تنظیم صورتمجلس رأساً نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده نمایند. ” حکم اصلی ماده مذکور حشو و تکراری، و اصولاً دلیل تصویب آن، مشخص نیست. و دارای اشکالات وایرادات اساسی است. که در مقاله ای دیگر، مستقلاً بررسی خواهد شد. ۱۴ – اعطاء فرصت شش ماهه به دریافت کنندگان مجوز تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها، بر اساس قانون قبلی، برای اجرای طرح مربوطه، و تاکید بر تهیه و تصویب آئین‌نامه‌های اجرایی قانون و … نیز موضوع مواد بعدی است ، که بدان کاری نداریم. و بلاخره اقدام مثبت، و قابل قبول دیگر، به منظور جلوگیری از تفکیک و افراز و خرد شدن اراضی کشاورزی (اعم از باغ‌ها، نهالستان‌ها، اراضی زیرکشت، آبی، دیم و آیش آنها) ، تصویب قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی مصوب ۲۵/۱/۸۳ مجلس شورای اسلامی ( منتشره در روزنامه رسمی شماره ۱۸۰۸۱ – ۹/۱/۸۶ ) است. بر اساس ماده۱ قانون مذکور، وزارت جهاد کشاورزی موظف گردیده است، حداکثر ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب قانون، حد نصاب فنی، اقتصادی اراضی کشاورزی را براساس شرایط اقلیمی، الگوی کشت، ضوابط مکانیزاسیون و کمیت و کیفیت منابع آب و خاک تعیین و جهت تصویب به هیأت وزیران ارائه نماید. و هیأت وزیران نیز موظف شد حداکثر ظرف مدت سه ماه حد نصاب فنی، اقتصادی پیشنهادی را بررسی و تصویب کند. ودر تبصره آن ، به دولت اجازه داده شد تا با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و رعایت مفاد قانون، نصاب‌های تعیین شده را تغییر دهد. در ماده۲ قانون، تفکیک و افراز اراضی کشاورزی به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده، ممنوع اعلام شد. و ادارات ثبت از ارائه هرگونه خدمات در زمینه صدور سند مالکیت تفکیکی یا افرازی منع شدند. برای اینگونه اراضی، تنها در صورت تقاضای ذینفع ، سند مشاعی صادر، و مهم تر اینکه تمامی نقل و انتقال اسناد این قبیل اراضی صرفاً به طور مشاعی انجام می شود. در ماده ۳ قانون، به منظور تشویق مالکین اراضی کشـاورزی خرد به تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی، دولتیان مکلف شده اند نسبت به‌اعطاء امتیازات و تسهیلات ویژه از قبیل: مالی، اعتباری، حقوقی، بازرگانی، فنی و ساخت زیربناهای تولیدی و پرداخت یارانه‌های حمایتی، به مالکین مساحت‌های در حد نصـاب‌های تعیین شده و بالاتـر، اقدام نمایند. و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف شده است برای اراضی بهره‌برداران کشاورزی (مالک یا مالکین اراضی کمتر از حد نصاب فنی، اقتصادی) که در اثر عمل تجمیع قطعات مجاور به صورت واحد درآمده، به درخواست مالک یا مالکین، با ترسیم نقشه‌ تجمیعی و مقررات ثبت از نظر حفظ حقوق اشخاص، بدون أخذ هرگونه وجهی (مالیات، عوارض و حقوق دولتی) سند مالکیت صادر نماید( ماده ۴ ) . و همچنین و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف شد، نقشه یکپارچه شده اراضی خرده مالکین را که به صورت پراکنده مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد، را پس از معاوضه و یا خرید و فروش توسط مالکین، ترسیم و صورتمجلس حاوی حدود و ثغور و مساحت و سهام مالکین قطعه مزبور را با تأیید آنها و نماینده وزارت جهاد کشاورزی تنظیم کند و بدون پرداخت مالیات و هزینه‌های ثبتی و حقوق دولتی توسط مالکین، طبق صورتمجلس تنظیمی و با رعایت مقررات ثبتی از جهت حفظ حقوق اشخاص سند مالکیت صادر نماید (ماده۵ ) . و بلاخره در ماده۶ قانون وزارت جهاد کشاورزی موظف شده است ظرف شش ماه از تاریخ تصویب قانون، با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، آئین‌نامه اجرائی قانون را تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران به مورد اجراء گذارد. که تاکنون این مهم انجام نشده است. اولاٌ – در مورد نحوه و چگونگی اجرای ماده ۱ قانون (تعیین حد نصاب‌های فنی و اقتصادی واگذاری اراضی برای فعالیت‌های کشاورزی)، برای اولین بار در کشور ما، نصاب‌های مذکور بنا به شرایط اقلیمی، اقتصادی بودن فعالیت‌ها، نوع خاک، آب و … هر استان به تفکیک تعیین و انجام می‌شود . ثانیاً – تصریح شده است که: دولت به وزارت جهاد کشاورزی اعلام نموده تا زمانی که این حد نصاب‌ها ابلاغ نشده، میزانی که در سال ۷۵ ابلاغ شده، به قوت خود باقی است و در کشور همان فرمول قبلی اجرا ‌شود. * ۳ و کلام آخر از ناصح اصفهانی : فرصت غنیمت است حریفان در این چمن فرداست همچو گل همه بر باد رفته ایم