نظام حقوقى تملک املاک در شهرداری‌ها

شهرداری‌ها در شهرها با اهداف متعدد عمومى و به ویژه براى تأمین و حفظ فضاى فیزیکى و فرهنگى زیست‌جمعى و نیز توسعه آن ایجاد می‌شوند. تحقق این اهداف در گرو آن است که شهرداری‌ها داراى شخصیت حقوقى باشند تا اینکه با گذشت سالها و وجود نسل‌هاى جدید بتوانند با اتکاء بر سابقه و گذشته خود آینده را در مسیر مطلوبى که به رفع نیازهاى عمومى جامعه می‌انجامد رهنمون شوند.

علاوه بر این شهرداری‌ها در پرتو شخصیت حقوقى باید داراى حق و تکلیف شوند تا در تحقق اهداف وجودی‌شان با خلاءهاى حقوقى روبرو نشده و امکانات لازم حقوقى را در این راستا داشته باشند.[۲]. بر همین اساس ماده ۳ قانون شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۳۴ ه‍.ش هر شهردارى را داراى شخصیت حقوقى مستقل دانسته است. [۳]

همچنین همانطور که از نام شهردارى برمی‌آید هر شهردارى مختص به شهر خود بوده و از این جهت از اشخاص دیگر ولو «دولت» مستقل است. از همین رو شهرداری‌ها جزء نهادهاى دولتى به حساب نمی‌آیند. بند ۱ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومى غیردولتى مصوب ۱۹/۴/۱۳۷۳ مجلس شوراى اسلامى نیز که ناظر بر تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومى کشور مصوب ۱۳۶۶ است مشعر بر همین معناست.

وقتى که شهردارى داراى شخصیت حقوقى است باید انتظار داشت که قطعاً داراى حقوق و تکالیف نیز باشد. این حقوق و تکالیف با توجه به اصل اختصاصى بودن صلاحیت اشخاص حقوقی، در قانون شهرداری‌ها مصوب ۱۳۳۴ و آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ و سایر قوانین مرتبط با شهرداری‌ها مطرح می‌باشند.

هرچند تعارض این موضوع با اصل صلاحیت عام اشخاص حقوقى که از ماده ۵۸۸ قانون تجارت استخراج می‌شود. [۴].مطلب قابل تأمل و مطالعه‌اى است. [۵]

در هر صورت هر شهردارى یک شخص حقوقى است، لذا داراى اهلیت تمتع از حقوق و متعهد شدن به تعهدات می‌باشد. یکى از نتایج این اصل آن است که شهردارى می‌تواند عنوان مالک را داشته و از حق مالکیت برخوردار باشد. این حق از حقوق زیربنایى و اساسى هر شخص حقیقى یا حقوقى است و در مورد شهرداری‌ها نیز این مطلب صادق است.

شهردارى براى حفظ موجودیت خود و نیز تحقق تکالیفى که در قانون براى آن معین شده ناگزیر است که اهلیت تمتع از این حقوق را داشته باشد و آن را از طریق نماینده قانونى خویش اعمال کند.

«املاک» و «تملک» در شهرداری‌ها انواع قابل مطالعه‌اى دارند. قانون شهرداری‌ها و آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها و نیز سایر قوانین مرتبط با شهرداری‌ها ظرفیت مبنایى و قانونى قابل توجهى را براى این مطالعه فراهم می‌سازند.

مطالعه املاک و تملک در شهرداری‌ها و کشف و تبیین علمى آنها چشم‌انداز روشنى را از این مقوله در فرا روى اشخاص قرار داده و موقعیت‌هاى حقوقى مبهم را در این زمینه شفافیت خواهد بخشید.

ماده ۴۵ آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ اموال شهرداری‌ها را بر دو نوع دانسته است یکى اموال عمومى و دیگرى اموال اختصاصی. [۶]

در هر صورت اموال یا املاک شهرداری‌ها اگر مختص به خود شخص حقوقى شهردارى باشند جزء اموال و املاک اختصاصى شهردارى به حساب می‌آیند و شهردارى چون مالک آنها به حساب می‌آید به حکم ماده ۳۰ قانون مدنى می‌تواند در آنها تصرفات مادى و حقوقى به عمل آورد.[۷].اما شهردارى در این اموال و املاک مانند اشخاص خصوصى آزادى عمل ندارد و ناگزیر به رعایت تشریفات قانونى خاصى است. ساختمان و تجهیزات ادارى و خودروهاى شهردارى از این قبیل اموال و املاک هستند.

حتى اراضى که از طرق مختلف به شهردارى تملیک شده‌اند نیز جزء اموال و املاک اختصاصى شهردارى به حساب می‌آیند و شهردارى صرفاً با کسب اجازه از شوراى شهر و با رعایت آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها می‌تواند حسب مورد از طریق مزایده و مناقصه یا ترک تشریفات و کمیسیون معاملات به تصرف حقوقى در آنها بپردازد. البته به استثناى آن دسته از اراضى که قانون صراحتاً موارد استفاده از آنها را در راستاى رفع نیازهاى عمومى تعیین کرده است.

اما اموال عمومى که البته استفاده از کلمه اموال در مورد آنها بهتر از استفاده از کلمه املاک است آن دسته از اموال هستند که ملک به حساب نمی‌آیند لیکن چون مورد استفاده عموم هستند و از سوى دیگر نیاز به اداره کردن دارند اداره آنها بر عهده شهردارى هر شهر گذاشته شده است. [۸]

از همین رو این اموال به معناى کامل کلمه ملک در تملک شهردارى نیستند و اگر گفته می‌شود شهردارى مالک این اموال است از باب تسامح است و منظور تملک ادارى آنهاست. یعنى مانند هر مالک که به اداره ملک خود می‌پردازد شهردارى هر شهر نیز باید به اداره اموال عمومى بپردازد. اموال عمومى مانند خیابان‌ها،کوچه‌هاى عمومی، پارک‌ها، میدان‌ها، و… هستند که در تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها نیز به این نوع از اموال اشاره شده است. [۹]

به علاوه این نوع اموال قابل ثبت از سوى افراد نیستند[۱۰] و این خود تأییدى است بر این نکته که این نوع از اموال به مالکیت درنمی‌آیند. هرچند مفهوم مخالف ماده ۴۱ آیین‌نامه قانون ثبت چنین است که شهردارى می‌تواند نسبت به اموال عمومى تقاضاى ثبت نماید تا این نوع از اموال نیز در دفتر املاک و دفاتر مخصوص ثبت شوند و براى آنها سند صادر شود تا از تعرض مصون بمانند. [۱۱]

اما نوع دیگرى از تقسیم‌بندى املاک در شهرداری‌ها نیز به چشم می‌خورد که البته درک و دریافت این تقسیمات مهم بوده و منشاء آثار است. املاک در شهرداری‌ها ممکن است ملک غایی، ابزارى و یا ادارى باشند. ملک ادارى همان اموال عمومى هستند که صرفاً از جهت اداره کردن تحت اختیار شهردارى قرار می‌گیرند مثل خیابان‌ها و کوچه‌هاى عمومى و پارک‌هاى عمومى و… اما املاک غایى کدامند؟ این املاک همان اموال اختصاصى شهرداری‌ها هستند که به منظور استفاده شخص حقوقى هر شهردارى در تملک آن قرار گرفته‌اند مثل خودروهاى شهردارى یا لوازم‌التحریرى که براى انجام امور ادارى هر شهردارى تملک می‌شوند.

حال نوبت به بررسى املاک ابزارى می‌رسد این دسته از املاک که بیشتر ناظر بر زمین یعنى مال غیرمنقول ذاتى است براى رفع نیازهاى عمومى بدواً در تملک شهردارى قرار می‌گیرند لیکن استفاده‌اى که شهردارى از این املاک می‌کند صرفاً باید در جهت رفع نیاز عمومى باشد مثل تملک اراضى توسط شهرداری‌ها از طریق سازمان مسکن و شهرسازى و زمین شهرى که البته از اراضى مزبور صرفاً باید به عنوان معوض آن دسته از املاکى که در طرح‌هاى عمومى شهردارى واقع می‌شوند استفاده شود. [۱۲]

از مقوله تنوع املاک در شهرداری‌ها که بگذریم به «تملک» و انواع آن توسط شهرداری‌ها می‌رسیم. اسباب تملک در ماده ۱۴۰ قانون مدنى احصاء شده است که عبارتند از ۱ـ احیاء اراضى موات و حیازت اشیاء مباحه ۲ـ عقود وتعهدات ۳ ـ اخذ به شفعه ۴ ـ ارث. در میان این اسباب سبب اول توسط قوانین بعدى منسوخ شده است و اسباب سوم و به ویژه چهارم نیز در مورد اشخاص حقوقى موضوعیت ندارد. [۱۳]

در این میان تنها سبب تملک املاک توسط اشخاص حقوقى همان «عقود» است. اما در مورد شهرداری‌ها باید سبب دیگرى را به این سبب افزود که عبارت از صراحت و نص قانون است. به این نحو که قانون رأساً اموالى را در تملک شهرداری‌ها می‌داند مثل یک مال عمومى که وصف عمومى بودن خود را از دست بدهد در این صورت آن مال عمومى جزء املاک اختصاصى شهردارى به حساب خواهد آمد. (ماده ۴۶ آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶)

یا اینکه تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها الحاقى ۱۳۴۷ برخى از اموال را که مورد استفاده عمومى است جزء املاک شهرداری‌ها دانسته است. در این صورت ولو آنکه تملک شهردارى را از نوع ادارى بدانیم با این حال تملک با همین مفهوم نیز به سبب قانون حاصل شده است.

تملک املاک توسط شهرداری‌ها مستقل از سبب تملک با توجه به اهداف آن بر دو نوع است و همین هدف از تملک باعث می‌شود که هر نوع از تملک قالب و مجراى خاص خود را بیابد.

الف ) تملکات اختصاصى شهرداری‌ها: منظور و هدف از این نوع تملکات رفع نیازهایى است که به خود شهردارى اختصاص دارند نظام حقوقى این نوع تملکات در آیین‌نامه مالى شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ مندرج است. [۱۴]

با توجه به ارزش مادى یک مال تملک آن مال در قالب معامله جزیی، متوسط و یا عمده قرار می‌گیرد و شهردارى از طریق شهردار، کارپرداز، از طریق کمیسیون معاملات و یا از طریق مزایده و مناقصه اقدام به تملک املاک می‌کند که البته این نوع تملک باید مسبوق به تصویب شوراى شهر یا تفویض اختیار شورا به شهردار بوده باشد. البته اگر مال مورد معامله از آن دسته اموالى باشد که موضوعاً از شمول مقررات مناقصه و مزایده خارج است مثل آنکه شهردارى نیاز به تملک عین یا منافع یک مغازه در یک موقعیت منحصر به فرد به منظور استفاده اختصاصى داشته باشد در این صورت شهردارى درست مانند سایر اشخاص حقوقى بوده و وضعیت برترى ندارد و مآلاً باید از طریق گفت‌وگوى آزاد و با انعقاد عقد به تملک بپردازد و اصول قراردادهاى خصوصى را در انعقاد این قرارداد رعایت کند.

ب) تملکات عمومى شهرداری‌ها: این نوع از تملکات املاک مستقیماً یا به طور غیرمستقیم به منظور استفاده عمومى صورت می‌گیرد. این نوع تملکات غالباً تملک ابزارى و ادارى می‌باشند.

مثل آنکه شهردارى مساحتى از اراضى یا قطعات تفکیکى اراضى را از زمین شهرى تملک نماید و به عنوان معوض املاک اشخاصى که تمام یا بخشى از ملک‌ آنها در طرح واقع می‌شود، اختصاص دهد. نمونه بارز تملکات عمومى شهرداری‌ها به هنگامى است که شهردارى به املاک اشخاص به ویژه اشخاص خصوصى جهت اجراى طرح‌هاى مصوب عمومى شهرى نیاز داشته و لذا به تملک آنها می‌پردازد.

در این صورت با توجه به نوع تملک که «عمومی» است دیگر نباید انتظار داشت که اصول قراردادهاى حقوق خصوصى مثل اصل آزادى قراردادها و اصل حاکمیت اراده رعایت شوند. البته در این نوع تملک بدواً سعى بر آن است که اصول مزبور با «تعارف و مصلحت اندیشى و…» رعایت شوند اما اگر مالکى که ملکش تماماً یا جزئاً در طرح مصوب عمومى قرار گرفته حاضر به تملیک آن به شهردارى نباشد شهردارى اجراى طرح‌هاى عمومى و رفع نیازهاى عمومى را معطل نخواهدگذاشت و به حکم قانون به تملک و سپس تصرف آن ملک خواهد پرداخت.

تملکات عمومى شهرداری‌ها خود انواع مختلفى دارند.

که این نوع تملک می‌تواند به صورت معوض یا غیرمعوض باشد. مبناى تملک عمومى توافقى را می‌توان در لایحه قانونى نحوه خرید و تملک اراضى و املاک براى اجراى برنامه‌هاى عمومى و عمرانى و نظامى دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۵۸ و نیز در قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضى مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب ۲۸/۸/۱۳۷۰ جستجو کرد.

در این دو قانون تأکید شده که در تملکات عمومى بدواً راه توافق با مالک در پیش گرفته شود. بدیهى است توافق با مالک می‌تواند به صورت معوض یا غیرمعوض باشد با این حال در خصوص جزئیات نحوه توافق نص قانونى وجود ندارد، لیکن شهرداری‌ها معمولاً از کارشناسان خود شهردارى و یا کارشناسان رسمى در ارزیابى قیمت ملک استفاده می‌کنند. در تملک توافقى نیز موضوع ارزیابى قیمت ملک منتفى است لیکن بهتر است که در این نوع تملک نیز قیمت ارزیابى شود. در این مورد نکته مهمتر قالب حقوقى تملک است که در میان قالبهاى مختلف قالب «صلح» پیشنهاد می‌شود که اگر تملک توافقى غیرمعوض باشد صلح مجانى خواهد بود و اگر تملک توافقى معوض باشد صلح معوض خواهد بود.

یکى از منابع تملک عمومى توافقى غیرمعوض شهرداری‌ها ماده ۱۱ لایحه قانونى نحوه خرید و تملک اراضى و املاک براى اجراى طرح‌هاى عمومى و عمرانى و نظامى مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ است. در این ماده چنین آمده است: «چنانچه شهرداری‌ها در مقام یک دستگاه اجرایى به اراضى دایر یا بایر، ابنیه یا تأسیسات متعلق به سایر وزارتخانه‌ها یا مؤسسات و شرکت‌هاى دولتى یا وابسته به دولت و شهرداری‌ها بانکها و دانشگاه‌هاى دولتى و سازمان‌هایى که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام است نیاز داشته باشند واگذارى حق استفاده به موجب موافقت وزیر یا رئیس مؤسسه یا شرکت که ملک را در اختیار دارد ممکن خواهد بود این واگذارى بلاعوض می‌باشد و در صورتى که مسؤولین به توافق نرسند طبق نظر نخست‌وزیر عمل خواهد شد».

در این نوع از تملکات توافق با مالک بر سر ملک او که تماماً یا جزئاً در طرح‌هاى مصوب عمومى و شهرى قرار گرفته منتفى است و توافق به هر علت حاصل نمی‌گردد خواه اینکه اساساً مالک حاضر به تملیک نباشد یا حاضر به تملیک باشد اما بر سر قیمت ملک اختلاف نظر ایجاد شده باشد. در این صورت شهردارى به طور یک جانبه و مانند موقعى که یک مالک به اخذ شفعه می‌پردازد به تملک ملک اشخاص مبادرت می‌نماید. البته تملکات عمومى یک جانبه باید مبناى قانونى داشته باشند و قانون صراحتاً چنین اجازه‌اى را داده باشد.

این نوع تملکات ممکن است نسبت به املاک خصوصى یا دولتى و عمومى صورت بگیرد. لیکن تملکات عمومى و یک جانبه شهرداری‌ها نسبت به املاک خصوصى عمدتاً و اصولاً معوض و به قیمت روز است[۱۵]. اما در موارد استثنایى نیز ممکن است به صورت غیرمعوض باشد مثل تملکى که در اعمال ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها و یا تملکى که در نتیجه اعمال ماده واحده تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌هاى دولتى و شهرداری‌ها مصوب ۲۹/۸/۱۳۷۶ حاصل می‌شود. در عین حال تملک عمومى و یک جانبه یا قانونى شهرداری‌ها نسبت به املاک دولتى حسب مورد متفاوت بوده گاهى غیر معوض و گاه معوض است البته هنگامى که تملک عمومى و یک جانبه شهرداری‌ها نسبت به املاک دولتى معوض است ملک تملیک شده به قیمت کارشناسى یا عادله یا روز ارزیابى نمی‌شود بلکه معمولاً یا به قیمت منطقه‌اى (معاملاتى یا دولتی) و یا قیمت تمام شده است. مقنن براى اینکه نیازهاى شهرداری‌ها را در تأمین معوض املاک اشخاصى که ملک آنها تماماً یا جزاً در طرح‌هاى عمومى و شهردارى واقع شده‌اند مرتفع نموده باشد سازمان مسکن و شهرسازى را از همین جهت و نیز از جهت رفع مستقیم نیازهاى عمومى مکلف به اختصاص اراضى شهرى به شهرداری‌ها نموده است که بدیهى است اگر این نوع اختصاص و تملیک اراضى با قیمت روز یا کارشناسى باشد نقض غرض خواهد بود لذا این نوع تملکات شهرداری‌ها حسب مورد یا غیر معوض و یا اگر معوض باشند به قیمت منطقه‌اى یا دولتى یا قیمت تمام شده خواهند بود. [۱۶]

———————————————–

[۱]. عضو هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی واحد شهرکرد و سردفتر اسناد رسمی ۱۰۱ شهرکرد.

[۲]. برای اطلاع بیشتر ر.ک: دکتر منوچهر طباطبایی موتمنی، حقوق اداری، تهران، چاپ نهم، ۱۳۸۳، انتشارات سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاه‌ها.

همچنین : دکتر محمدجواد صفار، شخصیت حقوقی، تهران ۱۳۷۸، انتشارات جهاد دانشگاهی.

[۳] . ماده ۳ قانون شهرداری‌ها مصوب ۱۳۳۴ ه‍.ش: «شهرداری دارای شخصیت حقوقی است.»

[۴] . ماده ۵۸۸ قانون تجارت: شخص حقوقی می‌تواند دارای کلیه حقوقی و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است مگر حقوق و وظایفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن باشد مانند حقوق و وظایف ابوت، بنوت و امثال ذلک.

[۵] . سیداسماعیل حسینی، اصول حاکم بر قراردادهای دولتی، تهران، چاپ اول، ۱۳۸۳، انتشارات بهنامی، ص ۲۸٫

[۶] . مواد ۴۵ و ۴۶ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ اموال شهرداری‌ها اعم از منقول و غیرمنقول بر دو نوع تقسیم می‌شود اموال اختصاصی و اموال عمومی، اموال اختصاصی شهرداری اموالی است که شهرداری حق تصرف مالکانه نسبت به آنها را دارد از قبیل اراضی و ابنیه و اثاثیه و نظائر آن.

اموال عمومی شهرداری اموالی که متعلق به شهر بوده و برای استفاده عموم اختصاص یافته است مانند معابر عمومی خیابان‌ها، میادین، پل‌ها، گورستان‌ها، سیل برگردان، مجاری آب و فاضلاب و متعلقات آنها، انهار عمومی، اشجار اعم از اشجاری که شهرداری یا اشخاص در معابر و میادین عمومی غرس نموده باشند. چمن‌کاری، گل‌کاری و امثال آن.

ماده ۴۶: حفاظت از اموال عمومی شهرداری و آماده و مهیا ساختن آن برای استفاده عموم و جلوگیری از تجاوز و تصرف اشخاص نسبت به آنها به عهده شهرداری است و در صورتی که بعضی از اموال عمومی شهر به نحوی تغییر حالت و موقعیت دهد که قابلیت استفاده عمومی از آن سلب گردد به تشخیص انجمن شهر جزء اموال اختصاصی شهرداری منظور و محسوب می‌شود.

[۷]. ماده ۳۰ قانون مدنی: هر مالکی نسبت به مایملک خود همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد.

[۸]. دکتر ناصر کاتوزیان: دوره مقدماتی حقوق مدنی، اموال و مالکیت: تهران، چاپ دوم، بهار ۷۸، نشر دادگستر و میزان، ص ۶۷٫

[۹] . تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها، الحاقی، مصوب ۱۳۴۷: اراضی کوچه‌های عمومی و میدان‌ها و پیاده‌روها و خیابان‌ها و به طور کلی معابر، بستر رودخانه‌ها و نهرها و مجاری فاضلاب شهرها و باغ‌های عمومی و گورستان‌های عمومی و درخت‌های معابر عمومی واقع در محدوده هر شهر که مورد استفاده عموم است ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری است.

[۱۰]. ماده ۴۱ آیین‌نامه قانون ثبت املاک اصلاحی مورخ ۸/۱۱/۸۰ سال ۱۳۱۷: نسبت به املاکی که مالک خاصی ندارد مانند طرق و شوارع، اراضی و جبال موات مباحه درخواست ثبت پذیرفته نمی‌شود نسبت به جنگل‌های عمومی از افراد درخواست ثبت پذیرفته نخواهد شد.

[۱۱] . غلامرضا شهری، حقوق ثبت اسناد و املاک، تهران، چاپ سوم، ۱۳۷۳، انتشارات جهاد دانشگاهی، ص ۴۶ و ۴۵٫

[۱۲]. ماده ۹ قانون اراضی شهری مصوب ۱۳۶۱ و تبصره ۶ ماده واحده نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب ۲۸/۸/۱۳۷۰٫

[۱۳] . برای دیدن نظر مخالف ر.ک: دکتر ناصر کاتوزیان، دوره مقدماتی حقوق مدنی، درس‌هایی از شفعه، وصیت، ارث، تهران، چاپ اول، بهار ۷۸، نشر دادگستر، ص ۱۹٫

[۱۴] . آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب مجلس است و قانون می‌باشد.

[۱۵] . فقط در ماده ۹ قانون اراضی شهری مصوب ۱۳۶۱ و قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ تملک عمومی یک جانبه شهرداری‌ها نسبت به املاک خصوصی را به قیمت منطقه‌ای پیش‌بینی نموده است.