وضع عوارض و تعیین جریمه
تعیین جریمه
وضع عوارض و تعیین جریمه- احمد پورابراهیم، کارشناس اداره شورای حل اختلاف حوزه قضایی عباس‌آباد
چکیده: بخشنامه شماره ۷۹۰۱۳۸۳۱ مورخ ۲۵ مهر ۱۳۸۲ معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران متخلفان ساختمانی را علاوه بر پرداخت عوارض شهرداری به پرداخت جریمه تخلفات ساختمانی ملزم می‌‌کرد؛ اما هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به خارج شدن این معاونت از محدوده اختیارات قانونی‌اش در تنظیم بخشنامه یاد شده، آن را طی رأی شماره ۳۵۴ مورخ ۱۴ بهمن ۱۳۸۰ ابطال کرد. با این وجود، شهرداری‌ها حسب رویه معمول گذشته خود اقدام به وصول همزمان عوارض و جریمه‌های تعیین شده می‌‌کنند. با توجه به این رویه، این پرسش قابل طرح است که وصول عوارض به همراه جریمه آیا اقدامی قانونی است؟
در پاسخ به این سؤال و با توجه به استقلال و تفاوت ماهوی عناوین “عوارض شهرداری” و “جریمه تخلفات ساختمانی” و تبعیت آنها از مقررات قانونی مربوط به خود باید گفت که عنوان “جریمه تخلفات ساختمانی” به هیچ وجه دربرگیرنده “عوارض” نبوده و پرداخت یکی از این دو موجبات معافیت دیگری را فراهم نخواهد ساخت. بنابراین رویه معمول شهرداری‌ها مبنی بر اخذ همزمان این دو باوجود ابطال بخشنامه معاونت شهرسازی و معماری، نه تنها منطبق با مقررات عام حاکم در این خصوص است؛ بلکه عدم وصول هردو آنها بدان جهت که موجبات تجری متخلفان و در نهایت تضییع حقوق عمومی را فراهم می‌سازد، به منزله کوتاهی در انجام وظایف قانونی تلقی می‌شود.
مقدمه:
بـخـشـنامه شماره ۷۹۰۱۳۸۳۱ مورخ ۲۵ مهر ۱۳۷۹ معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران مبنی بر تکلیف متخلفان ساختمانی به پرداخت عوارض شهرداری اعم از عوارض زیربنا، پذیره اضافه تراکم و تغییر کاربری، عــلاوه بــر جــریـمــه‌هــای مـوضـوع آرای صـادر شـده از کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، منطبق با رویه معمول شهرداری‌ها قبل از صدور این بخشنامه بود. در قسمتی از بخشنامه موصوف آمده است: “درخصوص ساختمان‌هایی که به دلیل احداث بنای مازاد بر تراکم یا به علت تغییر نوع استفاده از بنا در کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مطرح میشوند، در صورت صدور رأی قطعی مبنی بر ابقای بنا، علاوه بر جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰، دریافت عوارض متعلقه (زیر بنا، پذیره اضافه تراکم و تغییر کاربری حسب مورد) نسبت به بنای خلاف نیز الزامی است.”
برای آشنایی با نظرات موجود می‌توان به نامه شماره ۱۰۵۵۹/۵۰۲ مورخ ۷ خرداد ۱۳۸۱ منطقه ۲ شهرداری تهران اشاره کرد که در ضمن آن چنین اعلام نظر شده است: “در این که بخشنامه صادره به حکم مرجع قضایی باطل است و قابل اجرا نیست، تردیدی وجود ندارد؛ اما دادنامه پیوست فقط نشانگر ابطال بخشنامه است و در زمینه چگونگی اجرای قوانین متضمن اظهار نظری نمی‌باشد و علت ابطال بخشنامه صرفاً اقدام معاونت شهرسازی و معماری خارج از حدود اختیار قانونی بیان شده است.”
با توجه به رویه‌های معمول و نظرات موجود‌این سؤال قابل طرح است که آیا وصول “عوارض” به همراه دریافت “جریمه” تعیین شده توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ باوجود ابطال بخشنامه یاد شده همچنان قانونی بوده و مقررات عام آن به قوت خود باقی است تا به تبع آن عدم وصول جریمه به منزله کوتاهی در انجام وظایف محول شده و تضییع حقوق عمومی محسوب شود یا این‌که اقدامات همزمان مذکور با توجه به رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری امری غیرقانونی است؟
به منظور پاسخگویی به این پرسش در قـسـمـت اول این نوشتار به بررسی تفاوت‌های موجود میان عوارض و جریمه پرداخته خواهد شد تا در پرتو نتایج حاصل شده به تحلیلی حقوقی در این زمینه دست یابیم و در قسمت دوم نیز آثار ناشی از عدم رعایت این تفاوت‌ها مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
بررسی تفاوت‌های موجود میان عوارض و جریمه
بررسی تفاوت لغوی واژه‌های “عوارض” و “جریمه” موجبات بررسی تحلیلی و دقیق عناوین یاد شده را فراهم می‌سازد. با این توجیه، به بیان وجود تفاوت مابین این دو عنوان پرداخته می‌شود:
۱- یکی نبودن مستندات قانونی تعیین عوارض و جریمه
مطابق بند‌های ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، عوارض از منابع درآمد شهر‌داری‌هاست. این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه حسب مورد و در مقاطع زمانی گوناگون وضع شده و براساس شرایط و ضوابط مقرر توسط شهرداری‌ها رأساً محاسبه، تعیین و مطالبه میشوند؛ بدون آن که مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوط باشد. برای مشاهده مبانی قانونی این مصوبات در قانون متأخر، می‌توان به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر ۱۳۶۱، بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب اول خرداد ۱۳۷۵ مراجعه کرد.اما جریمه مطابق تبصره‌های ۲ تا ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی است که در چارچوب حداقل و حداکثر مقرر در تـبـصـــره‌هــای یــاد شــده و بــراســاس مـعـیــارهــای مـقــرر در آنـهــا تـوسـط کـمـیـسـیـــــــون‌هــــــای مــــــاده ۱۰۰ پیش‌بینی می‌شود.
۲ – دوگانگی مراجع تعیین عوارض و جریمه
مرجع تعیین عوارض حسب مورد و در مقاطع زمانی گوناگون متفاوت بوده و در قوانین متأخر به استناد بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر ۱۳۶۱، بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ این مسئولیت با رعایت مقررات مربوطه برعهده شورای اسلامی شهر قرار داده شده است؛ اما مرجع تعیین جریمه که به عنوان ضمانت اجرای قانونی برای مـقــابـلـه بـا تـخـلـفـات سـاخـتـمـانـی در نـظـر گـرفـتـه شـده، کمیسیون‌های پیش‌بینی شده در تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری هستند.
۳- عدم وحدت مراجع حل اختلافات ناشی از وضع عوارض و تعیین جریمه
مرجع رفع هرگونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض، کمیسیون موضوع ماده ۷۷ قانون شهرداری است؛ در حالی که مرجع رسیدگی به موضوع اعتراض به جریمه‌های تعیین شده توسط کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ کـمـیـسـیـون‌هـای تـجـدیدنظر،ماده ۱۰۰ قانون شهرداری می‌باشند.
۴- مقررات موجود دلیل بر وجود تفاوت ماهوی میان عوارض و جریمه
مصوبه قانونی عوارض، پذیره و بخشنامه مربوط به آن یکی از دلایل وجود تفاوت ماهوی میان عناوین “عوارض” و “جریمه” است. تبصره ۵ بند (ب) مصوبه قانونی شماره ۳۴/۳/۱/۳۹۰۰ مورخ ۱۷ اردیبهشت ۱۳۶۹ وزارت کشور در مورد عوارض زیربنا مقرر می‌دارد:”در محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی یا بناهای احداثی مازاد بر پروانه ساختمانی یا بناهای احداثی بدون پروانه ساختمانی در خانه‌های تک‌واحدی و مجتمع‌های مسکونی در صورتی که رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ بر ابقای بنا باشد، کل بنا (سـطـح ناخالص کل بنا) و ردیف مربوطه از جداول (تک‌واحدی یا مجتمع) منظور و ما به التفاوت عوارض مـحـاسـبـه شـده دریـافـت خواهد شد. بدیهی است در ساختمان‌هایی که قبل از ابلاغ بخشنامه مورخ ۱۶ فروردین ۱۳۶۹ پروانه ساختمانی دریافت داشته‌اند و بعداً مرتکب خـلاف شـده یـا مـی‌شوند، پس از صدور رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر ابقای بنا، عوارض صدور پروانه ساختمانی بنای احداثی مازاد بر پروانه و یا بدون پروانه محاسبه و از مالک اخذ خواهد شد.”اطلاق موجود در عبارت ” ابقای بنا ” مندرج در صدر تبصره ۵ این مصوبه شامل فرض‌های زیر است:یک- تخلفی صورت گرفته و با تعیین جریمه رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ مبنی بر ابقای بنا صادر شده است.دو- نظر به رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ اساساً تخلفی صورت نگرفته و حکم بر ابقای بنا صادر شده است.
با توجه به مراتب یاد شده و با عنایت به ذیل قسمت اول تبصره ۵ مصوبه مذکور که مقرر می‌دارد: ” ما به التفاوت عوارض محاسبه شده دریافت خواهد شد” در فرض تخلف و تعیین جریمه و حکم بر ابقای بنا نه تنها عوارض دریافت می‌شود؛ بلکه حتی ما به التفاوت عوارض نیز دریافت خواهد شد؛ چراکه حکم به دریافت ما به التفاوت عوارض مربوط به هر دو صورت اطلاق موجود در عنوان ” ابقای بنا” می‌باشد.
ذیـل ایـن تـبـصـره بـا تـوجـه بـه بخشنامه شماره ۹۴۴/۳۴/۳/۱ مورخ ۱۶ فروردین ۱۳۶۹ وزارت کشور ناظر به موردی است که عوامل اجرایی وصول عوارض علاوه بر مبالغ یاد شده با عناوینی همچون “خودیاری” و “همیاری” مبالغی اخذ می‌‌کردند و به همین جهت وزارت کشور در آن زمان برای جلوگیری از این گونه اقدامات چنین بخشنامه‌ای را صادر کرد. بنابراین ذیل تبصره ۵ ماده یاد شده اساساً ناظر به فرض تعدد یا عدم تعدد عناوین جریمه و عوارض نیست؛ همچنان که ذکر مثال‌های “خودیاری” و “همیاری” نیز مؤید این استدلال و گویای اراده مرجع صدور بخشنامه است.
مرجع تصویب‌کننده مصوبه عوارض زیر بنا با مقرر کردن تبصره ۵ این ماده به دلالت التزامی اشاره به این معنا کرده است که به ساختمان‌های بدون پروانه یا مازاد بر پروانه که به موجب رأی قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ مجوز ابقای بنا دریافت کردهاند، علاوه بر تعلق جریمه، عوارض زیر بنا نیز تعلق خواهد گرفت.
بند ۱۱ دستورالعمل وزارت کشور به شماره ۳/۱/۲۶۰۴۴ مورخ ۲۳ اسفند ۱۳۶۹ در مورد عوارض پذیره مقرر می‌دارد:
“ساختمان‌هایی که دارای تخلف تجاری یا اداری یا صــنـعـتــی بــوده و تــا قـبــل از تـصــویــب بـخـشـنــامــه ۲۲۴۵/۳۴۳۵/۳/۱ مورخ ۶ خرداد ۱۳۶۴ در کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ یا محاکم قضایی ذی‌ربط منتهی به صدور رأی شده و حکم صادره قطعیت یافته باشد، برای صدور پایان کار مشمول پرداخت عوارض پذیره نخواهند بود.”
مفهوم مخالف از نوع مفهوم غایت موجود در بند ۱۱ مؤید این معناست که وصول عوارض پذیره علاوه بر دریـــافــت جــریـمــه کـمـیـسـیــون مــاده ۱۰۰ در مــورد ساختمان‌هایی که بدون پروانه یا مازاد بر پروانه احداث شده‌اند و پس از صدور بخشنامه راجع به عوارض پذیره به موجب رأی کمیسیون مجوز ابقا یافته‌اند، الزامی است.
آثار ناشی از عدم رعایت تفاوت‌های موجود میان “عوارض” و “جریمه‌های ناشی از تخلفات ساختمانی”
۱- یکسان نبودن آثار ناشی از عدم پرداخت عوارض و جریمه
با توجه به مقررات مندرج در مواد۷۴ و۷۷ قانون شهرداری، ماده ۱۳ قانون نوسازی و عمران شهری و تبصره ۱ آن، عدم پرداخت عوارض زمینه‌ساز صدور اجراییه از طریق اداره ثبت و همچنین عدم صدور گواهی مفاصاحساب خواهد بود؛ در حالی که مطابق تبصره‌های ۲، ۳ و۴ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، عدم پرداخت جریمه‌های موضوع این ماده قانونی پس از طرح مجدد موضوع در همان کمیسیون منتهی به صدور رأی تخریب می‌شود.
۲- قبول جریمه به جای عوارض؛ زمینه‌ساز تشویق و تجری به انجام تخلفات ساختمانی
قبول جریمه به جای عوارض نه تنها فاقد مبنای قانونی و حقوقی است؛ بلکه زمینه تجری متخلفان و تشویق آنها به ارتکاب تخلف را فراهم می‌کند. اگــرچـه در حـال حـاضـر بـعـضـاً مـبـالـغ جریمه‌های ساختمانی بسیار کمتر از مبالغ مربوط به عوارض قانونی، اعم از زیربنا، پذیره، اضافه تـراکـم و تـغـیـیـر کاربری می‌باشد؛ اما عدالت و منطق حـقـوقـی حـکـم می‌کند حتی در فـرضـی کـه مـیـزان جـریـمـه تـخـلـفـات ساختمانی معادل میزان عوارض مورد مطالبه برای همان مساحت ساختمانی مجاز است، فرد متخلف در موقعیتی یکسان و برابر با شخصی که به قانون احترام نهاده و به آن عمل نموده، قرار نگیرد؛ زیرا آنجا که رعایت مقررات و انجام تخلف هر دو موجب الزام به پرداخت مبلغ یکسان و مساوی باشند، مالکان دیگر انگیزه‌ای برای رعایت قانون و التزام به تشریفات دست‌وپاگیر آن نخواهند داشت و نتیجه این خواهد شد که متخلفان در مقایسه با کسانی که با رعایت قانون، عوارض را پرداخت نموده و با اخذ پروانه ساختمانی احداث بنا کردهاند، از مزایای بیشتری برخوردار باشند و همگان نیز ترجیح دهند به جای طی تشریفات اداری، بـرای اخذ پروانه ساختمانی مرتکب تخلف شده و از مزایای بیشتری برخوردار شوند.
۳- پرداخت جریمه به‌تنهایی موجب تغییر عنوان “بنای غیر مجاز” به “بنای مجاز” نمیشود
تکلیف به پرداخت عوارض برای اخذ پروانه ساختمانی و احداث بنا برای تمامی متقاضیان یکسان است. پرداخت جریمه نیز صرفاً مالک متخلف را در وضـعـیـتـی بـرابـر بـا مـالـک غـیر متخلف در زمینه برخورداری از حق اخذ پروانه ساختمانی قرار خواهد داد. بنابراین پرداخت جریمه به‌تنهایی موجب تغییر عنوان “بنای غیر مجاز” به “بنای مجاز” نمیشود و تأدیه عوارض تعلق گرفته به همراه پرداخت جریمه، صرفاً زمینه ابقای بنای غیر مجاز را فراهم خواهد آورد.
نتیجه‌گیری
صرف نظر از این که آیا بخشنامه شماره ۷۹۰۱۳۸۹۱/۸۰ مورخ ۲۵ مهر ۱۳۷۹ معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران از مصادیق خروج مرجع صدور بخشنامه از حوزه صلاحیت خود بوده یا نه، ابطال این بخشنامه توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ممکن است موجبات این توهم را فراهم سازد که با پرداخت جریمه، دیگر تکلیفی به پرداخت عوارض وجود نخواهد داشت. برای از میان بردن این احتمال، با توجه به ادلّه شرح داده شده باید گفت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در استدلال خود برای ابطال بخشنامه اخیر هیچ اشاره‌ای به وحدت عناوین “عوارض” و “جریمه” نکرده است. بنابراین با توجه به استقلال و تفاوت ماهوی عناوین “عوارض شهرداری” و “جریمه تخلفات ساختمانی” و تبعیت این عناوین از مقررات قانونی مربوط به خود، عنوان “جریمه تخلفات ساختمانی” به هیچ وجه دربرگیرنده عوارض نبوده و پرداخت یکی از این دو موجبات معافیت دیگری را فراهم نخواهد ساخت. ازاین‌رو رویه معمول شهرداری‌ها مبنی بر اخذ همزمان عوارض و جریمه‌های موضوع آرای صادره از کمیسیون‌های ماده ۱۰۰، به‌رغم ابطال بخشنامه معاونت شهرسازی و معماری، نه تنها منطبق با مقررات عام حاکم در این خصوص است؛ بلکه عدم وصول آن موجبات تجری متخلفان و در نهایت تضییع حقوق عمومی را فراهم می‌سازد و به منزله کوتاهی در انجام وظایف قانونی تلقی می‌شود.
منبع:http://www.maavanews.ir/tabid/53/ctl/Edit/mid/373/Code/9361/Default.aspx
نویسنده
حکم قضایی شکستن شیشه ماشین داخل پارکینگ چیست ؟ 
اذیت کردن همسر و بچه ها با زبان چه کمی قضایی و اسلامی دارد ؟ 
دزدیدن گوشی چه حکم قضایی دارد ؟ 
فراخوان جذب اختصاصی داوطلبان تصدی منصب قضا سال ۱۴۰۳ 
دروغ مصلحتی بگم تا این ازدواج سربگیره 
چگونه از زندگی‌مان در فضای مجازی مراقبت کنیم؟